目前，中国汽车行业面临着“减缓对化石能源的依赖”、“温室气体与污染物减排控制”、“自主品牌及国际影响力提升”等多方面挑战，为此，国家在《节能及新能源汽车产业发展规划（2012-2020）》很清晰地把发展“节能汽车”与“新能源汽车”作为实现行业节能减排及自主创新与转型的两大战略武器。

“降低油耗”与“新能源汽车”目标需要兼顾

全球及中国过去多年的实践经验证明，“燃料消耗量（CAFC）标准与管理”是实现汽车节能降耗与技术升级最有效的手段。为加速实现汽车行业“节能”效果，中国制定了2020年5 L/100km与2025年4 L/100km 的严格油耗目标，要求企业年均能耗下降6-9%百分点，这是一个极具挑战的目标。自2016年起进入四阶段油耗标准实施，国家规定新能源汽车可通过产量倍数及零能耗优惠核算并入企业油耗计算，类似美国的新能源汽车超级积分（NEV Super Credit），这样既降低节能目标的难度，又可推动新能源汽车的发展。同时，为了提高企业达标的灵活性，国家过去三年也一直在推动CAFC积分交易与奖惩机制的落地，但鉴于中国汽车组织结构复杂以及多方利益的博弈，目前企业间积分交易规则尚未明确，违规惩罚手段也迟迟未出台，正由于缺乏奖惩措施，企业节能技术应用动力大大降低，近两年实际燃料消耗量下降速度趋缓，部分自主品牌企业甚至因SUV销量大增，导致整备质量增加，油耗水平不降反升，很不利于国家油耗目标的实现。

同时，新能源汽车在使用阶段可实现“零排放”，国家与地方均把它当作城市污染物控制的核心手段，也被认为是中国汽车自主品牌转型升级、提升国际竞争力的最有效武器。自2009年“十城千辆”示范以来，经过六年发展，已成为全球最大电动汽车市场。为此，国家也提出了2020年500万保有量与200万产能目标，并给予了强有力财税补贴等政策支持。但自2016年起新能源汽车补贴开始正式进入了退坡阶段，新能源汽车（NEV）积分机制目前被认为是2020年财政补贴后阶段最有效的政策工具，其积分管理与交易机制将成为促进新能源汽车创新技术应用与市场推广的重要手段。

总之，要实现“降低油耗”与“新能源汽车” 双重战略目标，需要两手狠抓不能够顾此失彼，而“油耗积分”与“新能源汽车积分”机制是两个有效的政策补充工具。

“油耗积分”、“新能源汽车积分”与“碳配额”机制的异同

以工信部牵头管理的油耗积分（CAFC）机制，最先是为了推动传统燃油汽车节能技术升级，增加企业达标的灵活性而提出，它是基于现有的燃料消耗量标准体系所提出的管理办法，总的来说，它合规对象与目标明确、计算方法确定，企业经过几年的吹风，也积累了一定的技术储备，实施起来风险小，在中中期内可助力实现降低油耗，减少温室气体排放目标；而新能源汽车（NEV）积分机制，是受美国加州零排放汽车积分（ZEV）法规的启发，希望在中国推动新能源汽车创新技术及产业发展的一套新的政策方案，它依赖于整个新能源汽车技术发展与市场渗透度，有一定的不确定性，但从中长期来看，是汽车产品完全脱离汽柴油等化石燃料、实现污染物与温室气体减排的终极手段。

两者均需要由政府设立强制目标、实施细则、监管与惩罚机制，来确保政策实施；而企业则作为合规对象，通过提升现有技术或开发新技术，或通过市场购买积分来达到强制合规要求；而积分交易平台则根据政府要求，依托市场，灵活交易。日前，国家发改委出台了《新能源汽车碳配额管理办法》征求意见稿，假以“碳排放权交易管理条例”为法律依据，解决了“身份”问题，把“NEV积分”换成了“碳配额”的概念。

总的来说，CAFC积分，是以企业油耗降低量为单位引申的概念；而NEV积分，是根据新能源汽车技术、类型与“零排放里程”而定义，“积分”真正含义与内在价值才是机制的核心，年度目标、交易机制、与奖惩监督等实施细则才是关键，也是新能源积分政策制定者需认真思考的问题。

“油耗积分”与“新能源汽车积分”分、融实施的利弊分析

在发改委发出碳配额征求意见之前，工信部曾发布明确信号拟将“油耗积分”与“新能源汽车积分”合并管理。 油耗标准是影响汽车产业发展的关键性政策，同样，新能源汽车积分政策或将成为下一个对产业起到方向性、决定性的措施。CAFC积分与NEV积分机制是否联合实施与管理，近日引起广泛关注与讨论。

分开实施：CAFC积分机制与NEV积分机制有各自强制目标、计算方法、达标要求、交易规则及独立的惩罚机制，在现有CAFC核算中，新能源汽车可获得产量倍数以及零能耗优惠，CAFC积分可以在企业间交易，但NEV积分不可跨界来抵消企业不达标的CAFC负积分。NEV积分交易则作为独立的机制，使企业通过市场购买积分或接受惩罚，与CAFC积分没有关联。传统汽车企业需要对两个机制进行合规，而规模以上的新能源汽车生产企业一般来说均可以获益，可能会面对两个或者两个以上的主管部门。

融合实施：把NEV积分融合到现有的CAFC积分机制中来，具体融合可能有几种方式，包括单向积分融合与双向积分融合，即两机制虽然有自有独立目标、计算方法、达标要求，但是两机制积分交易规则与惩罚机制将进一步融合；汽车企业只需要对融合机制进行合规，只需要面对一个政府主管部门。融合实施的关键是两类积分价值如何定义、如何交换等，毕竟它们在本质上是两套不同的体系，含义也不同。

“油耗积分”与“新能源汽车积分”分融管理利弊分析如下：

笔者建议“油耗积分”与“新能源汽车积分”机制分开实施

综合来看，CAFC积分与NEV积分机制分开实施管理对油耗目标与新能源目标的实现更加有利，表现在目标清晰明确，积分计算与合规要求以及惩罚机制将很清晰，减少了企业 “钻空子”空间，并减少政策实施风险与不确定性，能推优淘劣，但是在前期管理体系的构建以及法律基础工作的建设上，还需要投入较大的精力；而融合实施虽然可沿袭一些现有的统一管理体系，但可能会由于目标混淆，增大了政策科学设计、监管等各方面难度，导致实施效果不理想，而达不到油耗与新能源汽车预设目标。因此，笔者建议两个积分机制进行分目标单独实施管理，可能经过几年发展，两项政策机制、企业技术储备与市场接受度等各方面因素逐渐完善成熟，可考虑进一步简化管理，增加企业达标的灵活性，适度的进行两机制的融合。

在CAFC积分与NEV积分机制分开实施管理，笔者还有几点建议：

第一：要逐步减少CAFC机制中新能源汽车在产量倍数与能耗优惠核算，最终实现新能源汽车与传统汽车产量均等对待，能量消耗以全生命周期理论为原则按实际情况折算，让国家燃料消耗量目标更加清晰与明确；

第二：从法律依据和管理成本上考虑，NEV积分交易可依托碳交易管理系统，但应该是一个独立体系，不受碳配额制约，可依托国家或地方碳权或排污权交易所或交易中心管理；

第三：NEV积分的定义与定价是关键，不能简单的以碳价为基准，原则上NEV积分与碳配额在本质上存在很大差异， NEV积分应根据汽车产品类型而确定，需要建立健全碳配额指标与NEV积分的对应关系。发改委文件提及的“NEV碳配额”虽根据减碳量来定义，但没有明确与NEV积分的关系；

第四：NEV积分应回归零排放（ZEV）的本质与定义，积分定价应考虑下属几个方面：1）减碳量；2）常规污染物减排量，包括CO， NOx， HC，PM2.5， PM10，炭黑等；3）应包括健康影响；4）应包括新能源汽车研发成本；5）应包括新能源汽车新建成本等因素。NEV积分价格将决定NEV交易的有效性与持续性。

任何方案均需充分征求各方意见，贸然出台政策或将产生严重不良后果，滞后产业健康发展

笔者坚持任何新的政策方案出台不能闭门造车，要广泛且公开征求利益相关方意见，包括政府主管部门，行业专家，智库和汽车企业的意见，进行深入的科学评估与模拟，要以国家节能减排为根本利益，坚持油耗目标与新能源汽车目标并重，不可顾此失彼，更不应受部门利益争执所左右，忘记了实施CAFC积分与NEV积分交易机制的初衷，贸然出台政策不但达到果，可能还将延滞整个汽车产业的健康发展。