加大均衡性转移支付分配力度

　　在我国现行财政体制下，中央政府除现有需要承担的中央本级支出责任外，还通过均衡性转移支付努力实现基本公共服务均等化目标，但是目前未将城市公共交通作为转移支付分配中的考虑因素。考虑到城市公共交通的基本公共服务属性，为推进地方政府发展公共交通的积极性，推动基本公共服务均等化，建议中央财政一是按照中央承担的专项支出责任，加大对地方城市公共交通发展方面的专项转移支付力度;二是在均衡性转移支付中，考虑将城市公共交通发展相关指标纳入标准支出测算因素中。

　　建议财政部在《2013年中央对地方均衡性转移支付办法》中“标准财政支出测算”部分第十条第(十一)“交通运输标准财政支出”的测算标准“交通运输标准财政支出=(公路里程×每公里交通支出×30%+常住人口×人均交通支出×20%+县个数×县均交通支出×10%+民用汽车拥有量×车均交通支出×10%+面积×单位面积交通支出×30%)×地表起伏度系数”中加入与城市公共交通发展相关的指标(如城市公共交通客运量等)，并赋予一定权重。

　　优化财政对交通行业的投入结构

　　目前，中央及地方政府每年的交通财政投入主要用于公路、铁路干线和农村道路建设等方面，特别是城市建设中的固定资产投资更多地投向道路和桥梁等基础设施。“十一五”期间，城市市政公用设施建设固定资产投资中，城市公共交通基础设施投资所占比例不超过15%;2008年，36个中心城市中，有20个城市的公共交通投资比例低于10%，5个城市介于10%～20%。

　　为落实城市公共交通优先发展战略，应积极调整财政投资方向，将城市公共交通作为重要的投资范围，适当提高城市公共交通投资在交通投资中的比重，加大对城市公共交通基础设施建设的投入力度。具体做法，通过中央和省级政府的资金引导，督促城市政府将城市公共交通列入城市政府财政预算性支出科目，建立稳定的城市公共交通财政投入机制，并承担主要支出责任。

　　国家设立“城市公共交通引导性专项资金”为尽快形成中央、地方共同推动城市公共交通发展的合力，有效加大各级财政对公共交通的资金倾斜力度，参照国际经验，建议国家设立“城市公共交通引导性专项资金”，并将其

　　作为一种常态化的财政保障工具，引导地方政府加快公共交通发展。资金来源可考虑从燃油税增量及其他资金(如中央财政超收的一定比例、与小汽车使用有关的税费)中提取。

　　专项资金主要投向为：大容量公共交通、综合客运枢纽、公交信息化、节能减排、安全保障、政策法规及标准制定、重大技术创新和城乡公交一体化发展等方面，推动城市提升公共交通

　　服务质量、提高行业管理水平等。

　　目前，交通运输部将公交都市创建活动作为落实公共交通优先发展战略的重要载体，将通过政府主导、规划先导、政策引导等方式推进创建城市转变交通发展方式，加快建立以公共交通为导向的城市发展模式，促进城市发展与城市交通的良性互动，缓解城市交通拥堵。

　　公交都市创建活动得到了城市政府的积极响应，但是目前还缺乏中央层面的引导性资金支持。建议城市公共交通引导性专项资金对公交都市创建城市给予适当倾斜，使创建城市合理优化公共交通投资结构，进一步提高投资质量，保障公交都市建设目标的实现。建议前两年支持所有的创建城市，两年后支持重点城市。

　　开展“票价-成本-绩效-补贴”联动机制研究并试点为落实《指导意见》中“完善价格补贴机制”以及“对公共

　　交通企业服务质量和运营安全进行定期评价，结果作为衡量公交企业运营绩效、发放政府补贴的重要依据”的精神，建议尽快开展票价—成本—绩效—补贴联动机制研究及试点工作。

　　一是科学确定票制票价。坚持体现公益性和增强吸引力的原则，兼顾社会效益和经济效益，考虑公交企业成本、城市财力、群众承受能力等因素，科学合理地核定公交票价;兼顾各种公共交通方式之间的合理比价关系，提高公共交通系统的总体运行效率;票制票价和收费方式要有利于不同公交方式的一体化换乘，方便公众出行。加快研究建立城市公交价格动态调节机制，明确城市公共交通调价的前提条件、基本原则、调整方法、调价周期和调整程序等，建立更加灵活、高效的票价调整机制。

　　二是建立政府与公交企业的成本分担机制。城市公共交通是社会公益事业，推进公交优先发展是政府的重要职责，政府应该从基础设施、路权、用地、财政等方面对公交企业予以支持，把发展城市公共交通事业纳入公共财政保障体系，统筹安排，重点扶持。要加快建立政府—企业合理分担机制，将公共交通基础设施投资、日常运营、承担社会公益性服务、节能减排、应急救援等政府指令性任务等相关成本纳入政府补贴补偿范围。

　　三是建立规范的公共财政补贴制度及补偿机制。按照“政府购买公共服务”的原则，加快转变公交补贴思路，改进补贴机制，对公交企业提供的各类公共服务进行细化，并根据各类公共服务的提供程度，分别给予不同的补贴。

　　1.通过财务会计制度改革，最大限度地界定好经营性亏损与政策性亏损的边界，为科学合理地发放政府补贴提供依据。

　　2.按照政府购买公共服务的改革思路，由财政部门、公共交通管理部门等根据公交行业提供的公共服务，通过成本规制等途径，合理确定公交企业的“基本成本”和“基准利润”。在此基础上，分别形成规范的计算方法和补贴模型，由公交企业提供相关的数据，并由第三方机构计算公交补贴额，结合城市公共交通企业服务质量评价结果，最后由政府统筹决策。

　　这种“政府定公式，企业出数据，财政出补贴”的决策机制，可以较好地提高公交补贴的使用绩效，切实发挥政府财政补贴在城市公共交通发展中的作用。

　　3.开展以服务质量为导向的城市公共交通票价—成本—绩效—补贴联动机制试点工作。通过试点总结经验，完善政策性亏损因素、成本因素、绩效考核因素等构成的科学合理、充满活力的补贴补偿制度，建立起“民众可支付、财政可承担、企业可发展”的良性发展机制，并在试点的基础上逐步推广。

　　[城市公共交通财税保障国际经验]

　　一、美国

　　(一)立法保障中央政府对公共交通的资金投入美国1961年颁布的“综合住房法”明确规定中央政府需对公共交通产业进行支持。1970年，尼克松总统签署“公共交通扶持法”，规定由中央政府财政提供10亿美元支持“改善城市公共交通系统12年计划”。1973年出台的“高速公路联邦扶持法”将中央政府对公共交通基础设施项目的资助比例由66%提高至80%;高速公路基金可用于通过审批的公共交通项目及农村公共交通示范计划。在1974年能源危机后，国会首次批准对公共交通实施财政拨款和经营性补贴。1998年，克林顿总统签署《21世纪交通平衡法》，该法增加了有利于城市公共交通发展的内容，鼓励轨道交通、公共汽车发展和城市低速磁悬浮技术的研发，并保证到2003年提供360亿美元的公共交通基金，另有50亿美元可用于各种拨款。

　　(二)中央、地方政府共同承担公共交通发展所需资金美国公共交通协会将城市公共交通项目分成建设和经营两

　　个阶段。据统计，在建设阶段，最主要的资金来源为政府的财政补助，所占的比例曾经高达97%，虽然近年来政府的财政支持所占的比重逐渐下降，但截至2007年仍然占近70%的比例，因此政府是美国城市交通项目建设中最主要的投融资主体。同时，联邦、州、地方三级政府的出资比例也有所不同，其中联邦政府出资比例最高，1988年曾高达65%，近年来稳定在40%左右的水平;州政府和地方政府的出资比例相当，且多年来变化不大，平均稳

　　定在15%的水平。

　　政府财政在城市公共交通运营阶段的资金来源中依然占据主体地位，并且出资比例十分稳定，近20年来一直保持在60%左右的水平，票价及其他收入约占40%。但是与建设阶段不同的是，联邦、州、地方三级政府各自的出资比例有了较大变化，联邦政府的资金只占不到10%，而州政府和地方政府的资金则分别占到25%和20%左右，由此可以看出州政府和地方政府在城市交通运营方面有着更大的财权与事权。

　　(三)建立公共交通发展专项资金

　　美国国会在1956年通过立法设立“公路信托基金”，规定征收的燃油税全部存入这一基金，专项用于联邦公路计划。

　　1982年国会把联邦燃油税从每加仑4美分提高到9美分，并规定把其中的1美分存入新设立的“公共交通账户”，用于发展公共交通。目前，每加仑18.3美分的联邦燃油税中，有2.86美分拨给“公共交通账户”。

　　据美国公共交通协会统计，美国城市交通基础设施建设阶段所需资金除政府财政外，还存在多种筹资方式，如：企业自筹资金、票务收入、广告收入、社会捐赠、基础设施收费、发行债券等。这些多元化的筹资方式近年来发展迅速，由1988年的3%增长到2007年的33%，在美国城市交通项目的建设中起着越来越重要的作用。

　　二、日本

　　日本公共交通基础设施建设的资金来源主要是国家拨款、地方政府拨款和贷款。国家拨款部分从汽油、柴油、液化气销售中征税，地方政府拨款部分从各种交通设施的收费(如路、桥和停车场费)中开支。一般新建公共交通设施时，中央政府出资50-60%，地方政府出资25%，其余为低息贷款。

　　日本政府为了引导市民更多使用公共交通出行，鼓励企业给员工发交通补贴，而且对交通补贴不征税。针对轨道交通企业，日本政府制订了多种公共扶持政策，鼓励企业进行多元化经营、开拓新事业领域、综合开发轨道交通沿线土地，增加了企业的经济收益和经营活力，保证了私营轨道交通企业的公益性。

　　三、法国

　　自1976年起，法国中央政府成立公共交通发展基金开始对地方城市的公交基础设施建设提供不固定的财政拨款，1996年以后设立一项新的发展基金，即鼓励地方政府建设专用路权的大容量公交干线系统的专项TCSP基金。该基金初期是中央政府引导地方政府公共交通建设投资的一种激励手段，只用于补贴地方政府在基础设施建设(改建)和车辆购置更新上的投资。在1996年以后，公交发展基金的性质发生了变化，主要用于大容量公交干线系统的建设，以此减轻地方政府建设和完善公交系统的资金负担。法国公共交通发展基金初期主要来源于中央政府

　　财政预算，1996年以后，公交发展基金TCSP的资金来源，除中央政府财政预算外，新增加欧盟结构性基金和国有银行的低息贷款作为基金来源。此外，法国政府也在积极研究征收城市交通拥堵费以维持基金规模。

　　法国巴黎市《公共交通法》规定，在公共交通服务范围内的凡是职工人数超过9人的公营和私营企业(非公共交通企业)，均需按工资总额提取1.2%-2%作为公共交通税上缴。政府管理部门在一定上限以内决定税率，从而保证公共交通发展有可靠的资金来源。公共交通税的计算方法是用总薪水乘以公司所在区域的税率，如巴黎市区

　　税率为2.4%。公共交通税收入的90%以上用于支付公共交通公司运营成本，剩余部分用于投资的各项支出。巴黎公共交通税由巴黎交通管理委员会每月分配给公共交通公司、轨道交通公司等交通企业，成为弥补巴黎公共交通运营企业亏损的重要来源。财政补齐公交企业除公共交通税以外的收支差额，每年按期拨付，年底前全部到位。

　　四、哥伦比亚

　　哥伦比亚政府通过立法制订了国家城市交通计划(NUTP)。

　　主要内容：一是中央政府投资并给予技术援助，用于支持人口规模超过60万的大都市区实施一体化大运量公交系统(IMTS)建设;二是通过中央政府与参与城市签订共同筹资协议，开展项目建设。其中，共同筹资协议明确提出，哥伦比亚政府负责向符合条件的项目提供40%-70%的资金，用于支付大部分的基础设施建设费用。地方城市政府也投入一部分资金，其主要来源为汽油税和房产税，其次为私人银团贷款。私营部门也参与项目投资，主要投向车辆购置与运营支出。

　　例如，哥伦比亚BRT系统主要由国家投资兴建，包括基础设施的规划、建设等。中央政府主要通过世界银行贷款等方式筹措资金，承担公共交通基础设施建设成本的60%至70%;其余建设经费由地方政府负责，其中20%来自地方政府征收的燃油税。

　　哥伦比亚国家政府对公共交通的大量投入，激发了城市政府改善公共交通系统的积极性，例如在首都波哥大，83%的机动出行都由以BRT系统为骨干的公共交通完成。

　　五、巴西

　　巴西政府计划从2012-2016年投入约65亿美元，用于改善公共交通系统。其中，联邦政府投入43亿美元，州和地方政府投入21.5亿美元，主要用于BRT系统的基础设施建设与改善。

　　六、印度

　　印度政府建立了总额为110亿美元的国家专项基金，用于BRT和城市公共交通项目。目前，该项基金已开始支持部分城市建设BRT系统。

　　七、德国

　　德国政府为改善地区交通状况，提供大量的财政资助，财政拨款的一半用于资助发展公共交通，如修建轨道交通可得到联邦50%的财政补贴;各城市在道路建设和轨道交通建设方面，均能得到联邦、州的投资补助，一般

　　补助资金为投资额的75%，有的项目甚至补助90%以上。其资金来源是燃油税，即向石油购买者征收10%的税金。德国政府减少公共交通企业销售税(增值税)的50%和完全免收公共交通的车辆税，另外还减收公共汽车的用油税。

　　八、新加坡

　　新加坡设立燃油平准基金，应对燃油价格波动对于运营企业的影响，扶持城市公共交通发展。自1992年起，新加坡政府要求公共交通运营企业设立专用账户，作为应对短期油价上涨的基金。基金从企业收入里提取，每年累积直至达到预定额度，该额度不低于运营企业按照公共交通委员会提出的燃油参考价计算的一年燃料消耗费用，燃料参考价是最近5年平均市场动态燃油价格。当公共交通企业实际燃油采购价格低于参考油价时，差额部分提取注入基金;高于参考油价时，可提取基金来缓和燃料价格短期急剧上涨的压力。另外，新加坡政府投资建设智能公共交通系统。