文/姜春连

　　接驳运输作为一种新兴的运输组织模式，正在道路客运市场兴起并逐步发展。目前，对道路客运接驳运输的内涵和外延尚未有明确的、权威性的界定，所以在接驳运输推行过程中，由于种种原因，引起了其他经营者的投诉;加之该运输组织模式的个别形式在一定程度上产生一些法律规范适用问题，引起法律适用上的争议。但接驳运输在节能减排、提高车辆实载率、降低流通成本等方面，发挥较大的积极作用，因而也逐渐成为道路班车客运企业提高其运输组织效率的一种手段。接驳，连接之意。在交通运输行业，作为一种运输组织方式，具有“无缝衔接”的涵义。随着交通运输工具的发展，运输组织水平的提高，旅客出行需求的提升，低碳经济的发展，安全生产的要求，接驳运输在交通运输行业开始兴起并快速发展。

　　2012年，交通运输部发布《关于开展长途客运接驳运输试点工作的通知》(交运发[2012]784号)，对在高速公路上运行的800公里以上的长途客运线路，开展接驳运输试点。

　　辽宁省在2009年根据交通厅运输管理局《关于开展道路客运接驳运输试点工作的通知》，在公铁竞争激烈的长途省际班线和公司化经营的市际班线开展接驳运输试点。

　　从辽宁省推行接驳运输3年的实践中看，接驳运输在保障旅客便捷、安全出行的前提下，大幅提高了车辆实载率和运输效率，降低了企业的燃油消耗和经营成本，提高了单位能耗的产出，是推行节能减排的重要手段。

　　但由于接驳运输在法律层面尚无明确界定，加之运管机构在管理层面和企业实际操作环节的问题，引起相关经营者的反对，引发了多起上访和投诉举报事件。因此，接驳运输作为一种新兴的运输组织方式，亟需规范。

　　接驳运输的法律适用

　　在道路客运领域，接驳运输是客运经营者在保障旅客便捷出行和安全的基础上，依托卫星定位系统、地理信息系统，利用无线调度技术，对直达班车实现一次以上旅客配载的运输组织模式。

　　在实践中，四种形式的接驳运输，均存在旅客的重新配载，包括全部配载和部分配载，以及线路的变更，因此会产生相关线路客流的分流和重新分配，对其他线路经营者存在不同程度的影响;同时，其个别环节引起现行道路运输法律规范适用上的问题。

　　第一种方式，A车需在接驳点配载旅客，B车需在接驳点卸载旅客，涉及增设停靠站点的法律适用问题，并存在更换运输车辆问题。另外，如B车通过绕行、延伸、缩线等方式到达接驳点，则涉及改变经营线路的问题;如B车未取得丙地至接驳点区间的班车许可，涉及未经许可从事客运经营的问题。

　　第二种方式，A车与B车需在接驳点重新配载旅客，A车旅客全部转移至B车，涉及更换运输车辆，如利用中途休息时间更换车辆，不涉及增设站点问题;如是延伸服务，因其甲地至乙地的运输任务已经完成，从法律层面则不存在问题。

　　第三种方式，与第二种方式类似，涉及增设停靠站点、更换运输车辆问题;同时因A车经营路线为甲地至丙地，运输甲地至乙地的旅客，涉及线路延伸甚至未经许可从事丙地至乙地班线经营问题;而B车从接驳点至乙地则涉及到改变行驶路或者未经许可从事客运经营问题。

　　第四种方式，涉及增设停靠站点、更换运输车辆的问题，如两车经营线路无重合部分，则涉及到改变行驶路线问题。

　　综上，道路客运四种接驳运输形式，均涉及增设停靠站点、更换运输车辆问题，部分形式可能会涉及改变行驶线路、缩减发车班次甚至非法经营问题。

   具体如下表：

　　根据《中华人民共和国道路运输条例》第八条，《道路旅客运输及客运站管理规定》第十条第(四)项、第十九条第三款、第二十九条第二款的规定，班车客运的起讫地及起讫站点、途经线路及停靠站点、日发班次均属许可事项，经营者如需变动，应按重新许可办理。

　　而未依法申请并经许可，根据《中华人民共和国道路运输条例》、《道路旅客运输及客运站管理规定》法律责任设定，则需要承担一定的法律后果。客运经营者不按批准的客运站点停靠或者不按规定的线路、公布的班次行驶的;在旅客运输途中擅自变更运输车辆或者将旅客移交他人运输的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，处1000元以上3000元以上的罚款;情节严重的，由原许可机关吊销相应许可证件。

　　另外，由于接驳运输在实际操作中需要更换车辆、增设停靠站点，可能会造成车辆等级的下降和在途时间的延长，对服务质量存在潜在的影响。

　　接驳运输的应对措施

　　随着动车组、高铁等快速铁路客运系统的发展，在中长途客运市场中，道路客运的优势逐渐丧失，如哈大高铁正式营运后，我省沈阳至大连及沿途的高速公路客运客流大幅下降，沈阳至大连线客运下降最高达80%，经营者被迫采取减少发车班次，降低票价等措施，以保证其最低限度的普遍服务功能。

　　道路客运在中长途客运市场优势的下降，是综合运输体系在市场竞争中，根据各自特点进行的市场分工的重新定位。面对市场格局的新变化，道路客运逐步适应并积极应对，接驳运输就是道路客运发挥其机动灵活的比较优势，而出现的运输组织模式。在实践中，接驳运输在提高车辆实载率和里程利用率，降低企业经营成本，促进节能减排等方面发挥着越来越重要的作用，也是道路运输行业发展低碳经济的重要手段。

　　因此，接驳运输应当在规范的基础上，积极倡导并大力推广。其中运管机构应针对其法律适用方面产生的问题，制订相应的规范，保障其依法开展;而经营者应在遵守法律规定、保障服务质量和安全水平的基础上，积极发展接驳运输。

　　(一)行业主管部门的应对措施

　　对运管机构，接驳运输是落实国家低碳经济发展要求，推进节能减排的重要措施，应大力支持并引导接驳运输的发展，并通过建立健全接驳运输的业务办理机制、运行规范和标准等措施，规范、引导、监督经营者依法开展接驳运输。

　　一是合理界定开展接驳运输的条件。接驳运输均涉及停靠站点的增设、行驶路线的变更，从而产生客流的重新分配。在道路客运网络健全的情况下，极易引发相关经营者的反对。因此，运管机构应加强市场的调研分析，合理确定开展接驳运输线路的前提条件以及接驳车辆或经营者资质等方面的条件和标准。

　　线路条件上，应明确开展接驳运输线路的标准，以减少对其他经营者的影响。如公铁竞争激烈且实载率达不到一定比例的线路;或某地有一定客流去往另一地但又达不到开通一条班线要求的;或该线路及其区间均为一个经营主体或经协商与其他经营主体达成一致的;或其他无利益冲突和矛盾的。

　　接驳车辆上，更换车辆的技术等级和舒适度、服务设施不能低于原车辆。

　　经营资质上，接驳运输涉及到的车辆和经营线路，应符合法定条件，并依法取得许可。

    根据本文介绍的四种接驳运输方式，具体分析如下表：

　　二是规范接驳运输的办理程序和内容。接驳运输中接驳点的设立和行驶线路的变更，均属行政许可事项，应依法办理相应许可手续。但从倡导接驳运输发展，推进节能减排上，可精简办事程序或内容，通过精简程序、下放职能以及备案等形式实现，但必要的法定条件必须具备，相关的许可证件必须齐全，以保证接驳运输的合法有效。

　　三是制定接驳运输的服务标准。接驳运输涉及的环节较多，车辆的更换、站点的设置、时间的衔接等，运管机构应加紧制订接驳运输的服务标准，主要规范更换车辆的技术等级、接驳点条件、宣传告知、接驳等待时间、投诉受理等，从而在维护乘客合法权益、方便旅客出行、保障安全生产的基础上，推进接驳运输发展。

　　(二)客运经营者的应对措施

　　对客运经营者，接驳运输是提高车辆实载率，降低经营成本的有效手段。应在符合条件的线路上积极推广，并通过健全操作规程等措施，依法、规范开展接驳运输。

　　一是正确选择接驳运输的方式。客运经营者应在符合条件的线路上开展接驳运输并慎重选择接驳运输的范围，不能为片面追求经济效益而任意扩大接驳运输的范围，也不能损害乘客的合法权益。

　　在线路的选择上，应当按照要求科学合理选择接驳线路和接驳的次数，并以不损害相关线路经营者的权利为前提。应以无经营矛盾并需提供普遍服务的线路为重点，接驳点不超过3个为宜。对平均实载率超过60%以上的线路，即使满足接驳运输的条件，不建议开展接驳运输，以保证旅客的便捷出行。

　　在法律适用上，应当依法取得相应的经营许可或按运管机构相关要求办理，不得擅自开展接驳运输。

　　二是建立接驳运输的操作流程。接驳运输的开展必须保障旅客的合法权益，要合理控制接驳等待时间。经营者应依托网络技术、信息技术，制定企业接驳运输业务操作流程，合理设置接驳点、行驶路线、发车时间，特别要加强接驳车辆的调度指挥，实现接驳车辆的无缝衔接。

　　三是加强服务能力的建设。接驳运输涉及增设停靠站点、改变行驶线路、更换运输车辆，可能会延长乘客在途时间，降低车辆舒适度;特别是携带行李的乘客，在更换车辆时需要行李的装卸等等。经营者要从方便乘客的角度出发，加强服务能力的建设，如在接驳点安排专人装卸行李;加强宣传公示，保证乘客的知情权和选择权;尽量保证接驳车辆技术等级的一致，对更换车辆后车辆技术等级下降的，应按实际收取票款等。

（作者单位：辽宁省交通厅运输管理局）